Devedor contumaz: Quando o exercício da defesa passa a pesar contra o contribuinte

A regulamentação federal do devedor contumaz deixou uma pergunta incômoda no centro do debate: Um débito tributário suspenso em razão de discussão administrativa pode contribuir para a qualificação do contribuinte como contumaz? A resposta mais coerente é negativa. Ainda assim, a Portaria Conjunta RFB/PGFN/MF 6/26 não resolveu adequadamente esse ponto e, com isso, manteve ambiguidades já presentes na LC 225/26.

Quatro razões principais reforçam a impropriedade dessa leitura.

A primeira aparece com mais clareza quando se observa uma das exclusões previstas no próprio regime. A lei manda deduzir, do cálculo da contumácia, os valores que dispensam a apresentação de garantia na forma do art. 4º da lei 14.689/23. Trata-se justamente da hipótese que alcança débitos mantidos por voto de qualidade no conselho administrativo de recursos fiscais. O paradoxo é evidente: Ao admitir que o débito em discussão administrativa possa ser tratado como 'irregular' durante a tramitação do processo, será preciso aceitar que ele receba tratamento mais favorável depois de confirmado, em decisão final administrativa, por voto de qualidade. A regulamentação, assim, produziria uma assimetria difícil de justificar: A defesa administrativa regular colocaria o contribuinte em situação pior do que a daquele cujo débito já foi mantido ao final do contencioso.

A segunda é conceitual. O regime do devedor contumaz não foi concebido para alcançar a simples existência de débito formalmente constituído, mas sim uma inadimplência qualificada, isto é, substancial, reiterada e injustificada. Por isso, a ideia de ‘situação irregular’ não pode ser lida de maneira desligada da exigibilidade do débito. Se a cobrança está suspensa porque o contribuinte apresentou impugnação ou recurso administrativo, não parece coerente tratar esse mesmo débito, perante a própria Administração, como sinal de contumácia.

A terceira razão é sistêmica. A LC 225/26 e a portaria conjunta 6/26 preveem deduções específicas no cálculo da contumácia, mas não afastam de forma geral e expressa os débitos cuja exigibilidade esteja suspensa por impugnação ou recurso administrativo. Daí nasce a controvérsia. A leitura restritiva tenta extrair desse silêncio uma autorização para tratar tais débitos como 'irregulares'. A leitura mais consistente, porém, é a oposta: As hipóteses expressamente listadas funcionam como reforços normativos ou exclusões adicionais, e não como sinal de que todo débito discutido administrativamente possa ser usado como marcador de inadimplência qualificada.

A própria estrutura legal aponta nessa direção. Quando a lei complementar 225/26 menciona medidas judiciais que suspendem a exigibilidade do débito, não se deve concluir, em sentido inverso, que a suspensão decorrente da defesa administrativa seja irrelevante. A referência às medidas judiciais tem explicação própria: Era preciso deixar claro que a Administração, ao avaliar a contumácia, deveria considerar causas suspensivas externas à sua atuação imediata. Já a suspensão causada por impugnação ou recurso administrativo nasce dentro do próprio ambiente fazendário. Não faria sentido exigir menção expressa para que a Administração reconheça que não se está diante de inadimplência qualificada enquanto o débito permanece suspenso por força do contencioso administrativo.

A quarta razão se projeta sobre o plano institucional. Transformar a defesa administrativa em fator de risco para o enquadramento como devedor contumaz significa, na prática, desestimular o exercício do contraditório e da ampla defesa. Mais do que isso: Significa reintroduzir, por via indireta, uma lógica de pressão incompatível com a consolidada jurisprudência do STF sobre a vedação às sanções políticas em matéria tributária. Um regime destinado a reprimir comportamentos abusivos não pode ser interpretado de modo a punir o contribuinte que simplesmente se defende pelos meios previstos em lei.

Há ainda um argumento subsidiário relevante. Mesmo que se admitisse, em leitura mais restritiva, que os débitos com exigibilidade suspensa por impugnação ou recurso administrativo permanecessem no cálculo da substancialidade, isso não bastaria, por si só, para qualificar o contribuinte como devedor contumaz. A contumácia, nos termos da lei complementar 225/26, exige também que a inadimplência seja injustificada. E a própria lei, ao tratar dos ‘motivos objetivos’ que afastam a configuração da contumácia, adota fórmula aberta, com rol meramente exemplificativo. Nesse contexto, a existência de impugnação ou recurso administrativo regular, que suspende a exigibilidade do débito e expressa o exercício legítimo do direito de defesa, pode e deve ser compreendida como motivo objetivo apto a afastar a caracterização da inadimplência injustificada.

No conjunto, a portaria conjunta RFB/PGFN/MF 6/26 não apenas detalha o procedimento de qualificação do devedor contumaz. No ponto mais sensível do regime, ela deixa em aberto justamente a questão que mais exigia clareza: O tratamento dos débitos suspensos por impugnação ou recurso administrativo. Em vez de reduzir controvérsias, a regulamentação amplia a insegurança sobre o alcance da contumácia e abre espaço para que a própria defesa passe a pesar contra o contribuinte.

Não deve prevalecer a leitura de que o débito suspenso por impugnação ou recurso administrativo pode ser usado como elemento de contumácia. Do contrário, o efeito prático será inverter a lógica do processo administrativo tributário: A defesa deixará de operar apenas como garantia do contribuinte e passará a funcionar, ao mesmo tempo, como fator de risco para o seu enquadramento como devedor contumaz. Esse deslocamento amplia o potencial de litigiosidade e projeta para o contencioso uma discussão que a regulamentação deveria ter ajudado a resolver.